<연려실기술> 별집 권12, 政敎典故, 均役
당초에 숙종 계미년에 영상 신완(申琓)이 아뢰기를, “양역(良役)과 군제(軍制)의 변통은 지금까지 시일만 끌어왔사온데, 당상 낭청에게 재가를 내리시어 즉시 거행하도록 하는 것이 좋을 것 같습니다.” 하니 임금이 이르기를, “이정청(釐正廳)이라 이름하는 것이 옳을 것이다.” 하였다.
○ 영종 기사년에 충청 감사 홍계희(洪啓禧)가 임금에게 알현을 청하고 양역의 폐단을 극력 말하니 임금이 명하기를, “임소(任所)에 가서 민정을 상세하게 살펴서 장계(狀啓)로 사실을 아뢰게 하라.” 하였다. 경오년 3월에 계희가 임금에게 장계를 올려 결포(結布)를 시행하기를 청하고, 호서(湖西)의 결포(結布)를 논한 책자를 만들어 올렸다.5월에 호조 판서 박문수(朴文秀)는 호전(戶錢)을 시행하기를 청하니, 임금이 홍화문(弘化門)에 친히 임어하여 사(士)ㆍ민(民)에게 친히 묻기를, “오늘의 민폐가 양역보다 더한 것이 없다 하니, 옛적부터 민폐의 구제를 주장하는 사람들이 호포니, 결포(結布)니, 유포(游布)니, 구전(口錢)이니 하여 왔는데, 구전은 영쇄(零瑣)하여 시행할 수 없고, 유포 역시 불편한 점이 있어 결코 행할 수 없다. 지금 내가 묻고자 하는 것은, 호포를 시행하는 것이 좋으냐, 결포를 시행하는 것이 좋으냐, 또는 이 외에 민폐를 구제할 수 있는 좋은 방도가 있겠느냐 하는 것이다.너희들은 주저말고 솔직하게 내 앞에서 말하라.” 하니, 사(士)ㆍ서(庶)ㆍ군(軍)ㆍ병(兵)의 대다수가 호전(戶錢)이 편리하다고 말하고 결포가 편리하다고 말하는 자는 10명 중에 2~3명뿐이었다. 임금이 여러 신하에게 명하여 숙직하는 비국(備局) 관원에게 곧 호전을 마련하도록 하였다. 이때 이를 논의하는 사람들이 처음에는 매호에 4~50문(文)을 거두면 양역(良役)에서 거두던 액수가 충당될 것이라고 하였는데, 상세히 계산하여 보니, 대호(大戶)에서는 2~3냥(兩)을 거두고 소호(小戶)에서는 6~70문을 거두어도 오히려 부족하므로, 7월에 임금이 또 홍화문에 친히 임어하여 백관과 사ㆍ민에게 친히 묻고 특히 전에 내린 명령을 정지하도록 하였다.
○ 임금이 비국(備局)의 여러 재상과 육조(六曹)ㆍ삼사(三司)의 여러 신하를 인견하고, 특히 명하여 양역의 면포는 한 필을 영구히 감(減)하도록 하고, 눈물을 흘리며 여러 신하에게 효유하기를, “호포와 결포는 비록 행할 수 없으나 감포(減布)는 하지 않을 수 없다. 경 등은 급대(給代)의 대책을 구획하여 가지고 오라. 그렇지 않으면 나를 보려고 오지 말라.” 하니,영의정 조현명(趙顯命)과 좌의정 김약로(金若魯)와 우의정 정우량(鄭羽良)이 설청(設廳)하기를 청하여 이름을 균역청(均役廳)이라 하여 이를 삼공(三公)이 통할하게 하고 신만(申晩)ㆍ김상로(金尙魯)ㆍ김상성(金尙星)ㆍ조영국(趙榮國)ㆍ홍계희(洪啓禧)를 균역청 당상으로 선임하여 함께 모여서 대책을 강구하게 하였다.
○ 급대의 대책을 강구하여 저치미(儲置米) 1만 3천 석을 하교(下敎)에 의하여 이획(移劃)하였다.
○ 각 도 감사가 가족을 거느리고 부임하던 일을 금하고, 영문(營門)의 경비를 줄이게 하고, 수어사(守禦使)로 남한 유수(南漢留守)를 겸임시켜 광주(廣州)에 나가 있게 하며, 총융사(摠戎使)로 경기 병사를 겸임시켜 탕춘대(蕩春臺)에 병영을 설치케 하여 군량미를 감해서 급대의 수용에 돌렸다.모두 바로 혁파하였다. 서울과 각 지방 아문에 응당 급대하여야 할 것도 적당히 그 수를 감하기도 하고, 혹은 군(軍)의 인원수를 감하기도 하여 여정(餘丁)과 군보(軍保)로 만들고, 병조(兵曹)의 기ㆍ보병(騎步兵)을 전에 여덟으로 나누어 번을 서게 하였으므로 16개월마다 2필을 한번에 바치던 것을 여섯 번으로 나누어 12개월마다 1필을 한번에 바치도록 고쳤으며, 각 도의 수군(水軍) 전원에게 급대하지 못하면 1인당 쌀 4두(斗)를 지급하게 하였다.
○ 미(米)ㆍ전(錢)ㆍ포(布)ㆍ출전(出錢) 등 무릇 5조(條)를 강구하여 어ㆍ염ㆍ선세(魚鹽船稅)ㆍ은여결(隱餘結)ㆍ군관포(軍官布) 모두 다음에 상세하다. 를 분정(分定)하여 이획(移劃)하였다. 각 도의 감병영(監兵營)에서 각각 돈 몇 냥, 포 몇 필을 수납(輸納)하게 하고, 또 각 고을로 하여금 그 어떠한 양식으로든 수납(收納)하게 하여 수군(水軍)의 양미(糧米)에 충당했던 것이다. 절목을 만들 때 분정(分定)한 1조(條)는 혁파하였다.
○ 영남에 수군(水軍)이 가장 많았는데, 감사 민백상(閔百祥)의 장계로 인하여 긴요하지 아니한 일곱 개의 진(鎭)을 폐지하여, 각 고을 백성의 부담을 덜게 하였다.
○ 신미년 5월에 영상 김재로(金在魯)가 상소하여 아뢰기를, “각 처의 분정(分定)한 것을 혁파하지 않을 수 없으며, 어ㆍ염세와 군관포도 정리하지 않을 수 없습니다.” 하고, 또 면전에서 아뢰기를, “법을 변경하여서 도리어 한없는 폐단이 있으니, 옛법대로 두는 것만 같지 못합니다.” 하니, 임금이 이르기를, “나라가 비록 망하여도 결코 백만 군민(軍民)에게 실신(失信)할 수는 없다.” 하였다.좌상 조현명(趙顯命)이 균역법에 관하여 논란한 《균역혹문(均役或問)》이라는 책자를 임금에게 올려, 양 군문(兩軍門)을 변통하여 진(鎭)ㆍ보(堡)를 감하고, 영장(營將)을 폐지하며, 주(州)ㆍ현(縣)을 병합하여 회록법(會錄法)을 시행하기를 청하니, 여러 사람의 의견이 모두 많은 논란이 분분할 것이라 하여 변경함은 어렵다 하였고, 병조 판서 홍계희(洪啓禧)는 소를 올려 변통할 것을 진달하기를, “6도의 전결(田結)에 대하여 1결에 50문(文)을 수납하여 근기(根基)를 세우고, 은여결(隱餘結)과 어ㆍ염세와 선무군관(選武軍官)에 약간의 정돈을 가하고, 분정(分定)한 여러 조목을 일체 폐지하소서.” 하니, 임금이, “묘당에서 품하여 처리하도록 하라.” 하였다.
○ 균역청의 당랑(堂郞)이 결미(結米)의 절목의 초안을 작성하여 임금이 임석한 자리에 나가서 품의하여 재가를 거쳐 조목마다 수정을 가하여 9월에 비로소 절목이 완성되었다.
○ 절목(節目) : 양포(良布)를 반으로 감하면 총계 50여만 필이 되는데, 돈으로 환산하면 백여만 냥(兩)이 된다. 서울의 각 아문과 지방의 각 영ㆍ진(營鎭)의 수용비(需用費)를 줄인 것이 50여만 냥이며, 군수경비(軍需經費)로서 꼭 급대하여야 할 것이 아직도 40여만 냥이나 되었다.
○ 이획조(移劃條) : 즉 저치미(儲置米)와 세로 받던 면포로서 상진모곡(常賑耗穀)과 군향모곡(軍餉耗穀) 등을 획급(劃給)하게 하였다.
○ 어ㆍ염ㆍ선세조(魚鹽船稅條) : 우리나라는 3면이 바다로 되어 있는데, 어(漁)ㆍ염(鹽)의 이익이 모두 사사 가문[私門]으로 돌아가므로, 숙종조 때에 한 관아를 따로 설치하여 이를 수습하는 일을 전관(專管)시키려고 하였으나 이루지 못하였었다. 이에 이르러 박문수(朴文秀)ㆍ김상적(金尙迪)ㆍ이후(李
) 등을 영남ㆍ관동ㆍ해서ㆍ기내(畿內)ㆍ호서ㆍ호남 등 여러 도에 파견하여 그곳 실정을 살펴서 세금을 규정하게 하였는데,상적은 해서에서 병으로 죽었으므로 황정(黃晸)이 명을 받들어 해서의 몇 고을과 기내를 순찰하여 세금을 책정하고, 관서와 관북은 그 도의 감사로 하여금 시행하게 하였다. 이내 명을 내리어 모든 궁가(宮家)와 각 아문에서 절수(折受)하던 어전(漁箭) 및 소속 선척(船隻)을 모두 폐거하게 하고, 일체로 세금을 징수하게 하였다.해세(海稅)는 각 도의 대소 선척(船隻)과 각 도의 염분(鹽盆)ㆍ곽전(藿田 미역 따는 밭)과 연해의 어전(漁箭)ㆍ어조(漁條)ㆍ어장(漁場)ㆍ어기(漁基)ㆍ강전(江箭)에 대하여 모두 등급을 나누어서 세금을 수납하였다.
경상도의 세전(稅錢)은 2만 7천 4백 냥, 전라도의 세전은 4만 2천 9백 냥, 충청도의 세전은 1만 1천 6백 냥, 경기도의 세전은 6천 1백 냥, 황해도의 세전은 1만 5백 냥, 평안도의 세전은 5천 냥, 함경도의 세전은 5천 5백 냥, 강원도의 세전은 5천 3백 냥인데, 그 해 사정에 따라서 가감하였다.
○ 은여결조(隱餘結條) : 각 고을에서 경작하고 있는 전지를 묵혔다고 하거나 재해지로 속여서 공납하는 세금에서 빠진 것인데, 흔히 수령의 사용(私用)으로 돌아가기 때문에 실정대로 자수하게 하니, 관북 이외의 7도에서 보고해 온 것의 총계가 2만여 결이 되었는데, 경오년부터 본청에 실어다 바치게 하였다.경기도는 수전(水田)이 3백 88결, 한전(旱田)이 5백 91결 쌀이 8백 40석(石), 대두(大豆)가 1백 37석 이며, 충청도는 수전이 5백 91결, 한전이 9백 56결 쌀이 1천 3백 21석, 대두가 2백 55석 이고, 강원도는 수전이 1백 68결, 한전이 6백 42결 쌀이 7백 38석, 대두가 1백 71석 이었으며,황해도는 수전이 9백 7결, 한전이 3천 8백 10결 쌀이 4천 8백 63석, 대두가 9백 73석 이었고, 전라도는 수전이 3백 99결, 한전이 5백 94결 쌀이 9백 1석, 대두가 1백 58석 이었으며, 경상도는 수전이 천 9백 49결, 한전이 4천 5백 12결 쌀이 5천 6백 89석, 대두가 1천 2백 3석 이었고, 평안도는 수전이 2천 5백 65결, 한전이 4천 4백 51결 쌀이 3천 2백 59석, 대두가 4백 94석 이었다.
○ 선무군관포(選武軍官布) : 양민 중에 생할이 조금 넉넉한 자가 교묘하게 군역을 피하여 일 없이 놀고 지내온 지가 이미 오래인데, 지금 와서 군역을 정하면 반드시 소요(騷擾)할 것이므로 선무군관을 만들어서 각각 그 도에서 도시(都試)를 실시하여 수석을 차지한 자에게는 급제를 주고, 그 다음의 1명은 회시(會試)에 바로 보내고, 그 다음의 5명은 그 해의 징포(徵布)를 면제해 주고, 그 나머지에게는 1필씩을 징포하였다.
경기도 1천 8백 90명, 충청도 4천 10명, 강원도 2천 15명, 황해도 3천 5백 30명, 전라도 6천 15명, 경상도 7천 40명, 총계 2만 4천 5백명 기축년 가을에 실제로 수봉(受捧)한 것은 2만 1천 6백 73필이다. 이었다.
○ 결전조(結錢條) : 처음에는 결미(結米)로 정하고, 매 결마다 쌀 2말 혹은 돈 50문을 징수하였다. 뒤에 쌀로 수봉하는 것은 폐단이 있고, 상납할 때에도 폐단이 있다 하여 일체 돈으로 수봉하였다.
경기도 3만 6백 2냥(兩), 충청도 6만 9천 58냥, 강원도 9천 7백 14냥, 황해도 3만 9천 1백 87냥, 전라도 11만 1천 1백 40냥, 경상도 11만 2천 3백 44냥, 총금액이 37만 2천 45냥이었다.
총액 중 8만 4백 16냥은 각 지방의 급대(給代)로 지출하고, 실제 상납한 금액은 29만 1천 6백 29냥이다. 이것이 기축년에 수봉한 금액이다.
○ 회록조(會錄條) : 평안 감영(平安監營)에 면포 1천 5백 필을 회록(會錄 보관)하였고 별도로 향보(餉保 군보(軍保)) 2만 필 외에 마련한 것이, 병영 면포 1천 필을 회록하였는데 무진년 정식(定式) 별비(別備) 외에 마련한 것이다. 황해 감영 면포 1천 필, 병영 면포 5백 필, 충청 감영 조(租) 7백 석, 전라 감영 조 5백 석, 경상 감영 조 4천 석, 삼국납미(三國納米) 5백 석, 도합 면포 4천 필, 조 5천 2백 석을 해마다 회록하였다.
○ 군작미(軍作米) 10만 석 내에서, 경기 2천 석, 호서 2만 석, 영남 5만 석, 호남 2만 8천 석, 호남 검영미(檢營米) 5천 8백 50석 7두의 절반은 봄에 대출하고 가을에 모곡[耗]을 부쳐 회수하는 조적(糶糴)을 행하여 모곡을 받아서 연말에 본청에 보고하게 하고,설혹 급대(給代)에 부족이 생겨서 군작미를 더 가져다 보충하여 사용하는 일이 있더라도 원 수량은 침범해 쓰지 말게 하며, 해마다 조적을 행하여 모곡으로 받은 수량이 원 수량과 같아지면, 본청에 보고하여 형편에 따라 곡물을 매각하여 돈으로 회록하게 하였다.
○ 보(補) : 구제(舊制)의 양역과 노공(奴貢)은 면포 2필을 기준으로 하였다. 숙종조부터 누차 필(疋) 수를 감하라는 전교가 내렸으나 조정의 논의가 구구하여 제도를 변경하지 못하였다. 영조 신미년에 이르러 1필을 감하고, 사목(事目)을 인쇄하여 반포하였으며, 계유년에 사목을 추가하여 다시 반포하였다.이때에 이르러서야 균역법이 금석의 법전[金石之典]이 되었다. 필을 감한 뒤에 그 대용을 지급하지 않을 수 없으므로 통할할 관청을 설치하고, 대신과 비국 당상에게 명하여 직방(直房)에 머물면서 그 제도를 강구하게 하였다. 그 제도란 첫째, 결미(結米)는 서북 양도 이외에는 매 결(結)의 수미(收米)를 쌀 2두로 하였는데, 쌀을 수납하는 것은 민폐가 된다 하여 도로 돈으로 대납하게 하고, 궁방(宮房)과 아문(衙門)의 소유지라 하여 면세하던 곳도 역시 면세를 허가하지 아니하고, 오직 향교와 묘지에만 면세하였다.둘째, 여결(餘結)은 현재 경작하고 있는 전지로서 조세 수납에서 누락되어 있는 것이니, 속칭 은결(隱結)ㆍ여결(餘結)이라 한다. 이에 이르러 영을 내리어 아울러 균역청에 속하게 하고 세금을 면제하였다. 셋째, 선무군관은, 사족(士族)도 아니고 조상의 음덕(蔭德)이 있는 것도 아니어서 군보(軍保)에 합당하지 않은 자를 군관이라 가칭(假稱)한 것으로 15세부터 60세 이하의 사람을 군정에 충정(充丁)하여 면포를 거두게 하였다.넷째, 이획미(移劃米)는 혜청(惠廳)의 저치미(儲置米)로서 삼남에 있는 것과 삼남(三南) 감영의 수용미 및 월령미(月令米)와, 삼남 및 관동의 세작목(稅作木)을 본청에 이속시켰다. 다섯째, 감혁(減革)은 병조ㆍ삼영(三營) 및 각 아문의 보인(保人)과, 삼남ㆍ해서(海西)의 감영과 병영의 보인을 모두 참작하여 감하였다. 여섯째, 회록미목(會錄米木)은 양서(兩西)와 삼남의 감영과 병영, 그리고 경사(京司)에서 맡아 처리하던 군작미(軍作米)를 본청에 이속시켰다.일곱째, 해서 지방의 산택(山澤)의 이권이 모두 개인의 집으로 돌아가지 않으면 궁방(宮房)과 영문(營門)으로 절수(折受)해 들어갔다. 숙종 때에 한 관아를 따로 설치하고 국가의 어염을 관리하려고 절목까지 완성하였으나, 시행하지 못하였다가 이에 이르러 여러 궁방과 영문의 어염(漁鹽) 절수를 폐지하고 사신을 파견하여 각각 세금을 정하여 모두 본청에 소속시켰는데, 선척(船隻)과 염분(鹽盆)도 모두 일정한 세금이 있었다. 여덟째, 급대(給代)는 위의 7조에 의해서 받은 세금으로 궁방과 영문에서 반감한 것을 지급하였으니, 이것이 그 대략이다. 《일득록》
아현.
